A CONFIDENCALIDADE E O SIGILO NAS REUNIÕES E ATAS DO CONSELHO DE ESTADO
Permita-me, caro leitor, na sequência de uma leitura mais global do texto anterior, “Vamos falar do Conselho de Estado”, para continuar a debruçar-me sobre este órgão político de consulta do Presidente da República, agora num foco mais específico: o carácter privado e a confidencialidade das reuniões e respetivas atas do Conselho de Estado.
Comecemos pela confidencialidade das reuniões. Na nossa Lei Fundamental prevê-se que “[a]s reuniões do Conselho de Estado não são públicas” [artigo 144.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, CRP, e artigo 15.º, n.º 1 do Regimento do Conselho de Estado, RGE], logo não se aplica ao Conselho de Estado o princípio constitucional da publicidade aplicável à reunião das assembleias [artigo 116.º, n.º 1 da CRP]. Por outro lado, “[o]s membros do Conselho de Estado e o secretário têm o dever de sigilo quanto ao objeto e conteúdo das reuniões e quanto às deliberações tomadas e pareceres emitidos (…)” [artigo 15.º, n.º 2 RGE], mas caso Presidente da República e Conselheiros assim concordem, serão publicadas “notas informativas” [artigo 16.º do RGE] após as reuniões – mais comummente conhecidas por Comunicados – nas quais, “de forma sucinta” se indiciará “a totalidade ou parte do objeto da reunião e dos seus resultados”. [artigo 16.º do RGE].
O princípio é, pois, o do sigilo, o da não publicidade daquilo que é dito nas reuniões do Conselho, como forma de se conciliar o direito à informação e o direito de acesso dos cidadãos, em geral, e dos jornalistas, em particular, em matéria de registos e arquivos administrativos [artigo 268.º, n.º 2 da CRP] com “(…) o disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e identidade das pessoas, a que se deve acrescentar naturalmente o Segredo de Estado (art. 164.º/q)”. Parece-me uma solução adequada, equilibrada.
Regime das Atas
Já quanto ao facto de as atas serem confidenciais, sigilosas, não tenho tantas certezas quanto à bondade do regime aplicável. Vejamos.
É inegável que esta matéria foi pensada pelo legislador: note-se que a primeira – e única, até ao presente – alteração operada ao Regimento do Conselho de Estado de 1984, efetuada em 2001, incidiu precisamente sobre esta matéria [introduziram-se os números 4 a 7 no artigo 13.º], fixando-se o seguinte: (i) “As actas do Conselho de Estado não podem ser consultadas nem divulgadas, durante um período de 30 anos a contar do final do mandato presidencial em que se realizaram as reuniões a que respeitam.”; (ii) “Ficam ressalvadas a consulta e divulgação das atas, no todo ou em parte, em casos excecionais por decisão do Presidente da República.”; (iii) “Após o referido período de 30 anos, a consulta e a divulgação das actas podem ser efetuadas por solicitação dirigida ao Presidente da República.”; (iv) “A consulta ou divulgação das actas (…) será sempre assegurada pelo secretário do Conselho de Estado e pelos serviços da Presidência da República”.
O legislador quis, pois, simultaneamente, estabelecer como regra a confidencialidade das atas, mas abriu duas exceções. Por um lado, permite a consulta quando o Presidente assim o entenda – dependendo, portanto, da discricionariedade do Presidente, a qual parece abranger quer as atas do seu mandato quer as de mandatos anteriores; por outro lado, o legislador viabiliza que, findos trinta anos, as atas caiam no domínio público, ficando a partir daí sujeitas ao regime geral dos arquivos públicos, a não ser que contenham informações sujeitas à alçada de algum segredo, nomeadamente as classificadas como segredo de Estado.
Liberdade de intervenção
A confidencialidade das atas poderia, à partida, conduzir a concluir pela violação do direito dos cidadãos a serem esclarecidos objetivamente sobre os atos do Estado [artigo 48.º, n.º 2 da CRP], na decorrência do seu direito a participar na vida política [artigo 48.º, n.º 1 da CRP] e como corolário do princípio do Estado de Direito democrático [artigos 2.º; 3.º, n.º 1, alínea c); 10.º, n.º 1 e 108.º da CRP]. Em contraponto, dir-se-á que a confidencialidade das atas assegura quer a proteção dos interesses, da independência e da unidade do Estado, quer a segurança interna ou externa do país, quer ainda os direitos e interesses das pessoas e instituições que possam ser afetadas pelo que o Conselho vier a deliberar. Esta solução confere ainda mais liberdade de intervenção aos Conselheiros – liberdade de expressão, de opinião –, sem receio do imediato escrutínio público relativamente às opiniões veiculadas. Essa liberdade é reforçada pelo dever de sigilo, o dever geral de reserva dos membros do Conselho de Estado, também em prol do normal funcionamento do órgão, no quadro do funcionamento das instituições democráticas, o que só é possível por via de “um lócus de diálogo aberto, franco e desinibido” (Vieira de Andrade, 2009), não se compaginando com fugas de informação, mais ou menos seletivas, que, lamentavelmente, já ocorreram.
Prazo de confidencialidade
Pode constituir também argumento o facto de aqui não ser aplicável a LADA – Lei de Acesso aos Documentos Administrativos [Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, com a última alteração operada pela Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto]: uma vez que o Conselho de Estado não é um órgão administrativo, mas sim político, está fora do âmbito subjetivo de aplicação da lei, para além de ser destituído de poderes decisórios.
Mas aqui chegados, importa frisar que esta ponderação não é fácil nem consensual, quer na questão global da confidencialidade das atas, quer mesmo no referido prazo de trinta anos. Com efeito, pretendeu-se fixar um “prazo razoável de sigilo” em vista de se conseguir a “concordância prática entre a necessária confidencialidade do funcionamento do Conselho de Estado e o princípio do controlo público da atividade política” (Vieira de Andrade, 2009), mas a meu ver será legítimo, pelo menos, indagar se, na prática, o prazo não se revela excessivo, inadequado, no fundo, desproporcional.
Não desconheço que o prazo de trinta anos foi também acolhido em sede de Conselho Superior de Defesa Nacional, e também não tenho dúvidas de que a liberdade de expressão dos conselheiros é de importância fundamental, sendo, por isso, necessário escudá-los, viabilizar que falem livremente, sem inibições, não estando sujeitos a que pouco tempo depois sejam confrontados pelas posições tomadas no órgão, em assuntos por vezes muito sensíveis, mas, de igual modo, creio, temos de ponderar que o escrutínio, a transparência e a publicidade tornam exigível que os cidadãos em geral conheçam (atempadamente) o que foi sustentado no Conselho – em nome do interesse público e do público.