PORTUGAL 2030

PERSPETIVAS FISCAIS PARA A NOVA LEGISLATURA

 

“Perspetivas fiscais para a nova legislatura” foi o tema central de mais um debate do ciclo Portugal 2030, promovido pela revista FRONTLINE, uma reflexão que reuniu Francisco de Sousa da Câmara, da sociedade de advogados Morais Leitão, Galvão Teles, Soares da Silva; Jaime Esteves, da PwC Portugal; Rogério Fernandes Ferreira, da RFF & Associados, e Tiago Marreiros Moreira, da sociedade de advogados Vieira de Almeida, no passado dia 5 de novembro, no Hotel InterContinental, em Lisboa.

 

Francisco de Sousa da Câmara, da sociedade de advogados Morais Leitão, Galvão Teles, Soares da Silva; Jaime Esteves, da PwC Portugal; Rogério Fernandes Ferreira, da RFF & Associados, e Tiago Marreiros Moreira, da sociedade de advogados Vieira de Almeida, foram os oradores convidados para mais um debate do Ciclo Portugal 2030, promovido pela revista FRONTLINE, no passado dia 5 de novembro, no Hotel InterContinental, com o objetivo de trazer para o espaço público novas ideias, novas abordagens, mas também novas preocupações sobre o futuro próximo. Que perspetivas fiscais se abrem para a nova legislatura, a XIII Legislatura da democracia portuguesa, particularmente num momento marcado por uma grande incerteza política, foi o mote proposto para uma reflexão sobre o futuro próximo de Portugal, mais ainda quando, nestes últimos quatro anos, se assistiu a uma profunda crispação entre poderes constitucionais sobre matéria de política fiscal.

Jaime Esteves

A primeira intervenção coube a Jaime Esteves, sócio da Divisão Fiscal da PwC Portugal, que se centrou na questão do que será imperativo fazer para a próxima legislatura, salvaguardando desde logo que, de um ponto de vista fiscal, quanto menos se mexer, melhor, em prol da estabilidade: “no entanto temos hoje níveis muito elevados de tributação, e se conseguíssemos baixá-la seria ótimo. Do ponto de vista estrutural, no passado recente fizemos uma boa reforma do IRC e do IRS, fizemos uma reforma pequena da tributação ambiental, e de um ponto de vista de arquitetura do sistema parece-me que seria importante rever a tributação imobiliária”. Ainda neste contexto, Jaime Esteves usou o exemplo do IRC e das tributações autónomas para reforçar o que é sintomático da reforma, ou seja, foram criadas boas bases para a tributação do rendimento das empresas, mas por razões orçamentais não se consegue descer a carga fiscal sobre essas mesmas empresas, deixando também claro que no caso do IRS a situação é semelhante: “o fundamental é reduzir as taxas efetivas de tributação. Mas infelizmente não me parece que isso possa ser feito porque Portugal tem um conjunto de compromissos orçamentais muito forte e terá que manter uma pressão fiscal muito forte”. Recuando a 2010, o responsável da PwC recordou uma questão que certamente teria surgido a muitos na altura, da qual ele próprio tinha feito eco público, concretamente sobre o assistir-se ao paradoxo de as receitas ficais terem de descer não obstante se aumentarem as taxas de tributação, algo conhecido como o efeito Laffer, para além dos malefícios que a própria tributação exerce sobre o clima económico: “No entanto, não foi nada disto que encontrámos, e penso que tal se deveu aos controlos fiscais que foram introduzidos. Conseguimos aumentar para níveis impensáveis a tributação e conseguimos impedir que a curva de Laffer não entrasse em funcionamento no seu sentido descendente, empurrando mais para a frente uma eventual queda das receitas.” E apontou alguns fatores que concorrem para esta situação, como a introdução do SAF-T PT, a Fatura da Sorte, entre outros, o que levou a que, de alguma forma, segundo as suas palavras, se tivesse “privatizado a fiscalização” e a uma maior eficácia da máquina tributária. Mas, para Jaime Esteves, a curva de Laffer é algo que, a manter-se tudo como está, terá de acontecer, pelo que será muito importante reduzir o nível de tributação, mas, claro, em função da manutenção dos compromissos orçamentais exigidos, e depois pensar numa reforma da tributação do imobiliário, a última grande reforma que ainda está por fazer: “De qualquer modo e do ponto de vista político – pensemos num cenário A, B ou C, ou seja, a manutenção de um governo, um governo de outras forças políticas ou um governo de iniciativa presidencial – haverá sempre alterações a este quadro, mas serão pequenas flores. O que me parece é que, face ao que aqui já referi e em função da incapacidade de reduzir a despesa pública, vamos ter que aumentar as receitas fiscais e voltar a pensar nos dois impostos estruturais, IRC e seus sucedâneos, IVA e outros impostos indiretos. Porque é impensável aumentar o IRS, estamos já muito próximos do limite tolerável.” E concluiu a sua intervenção elencando um conjunto de pressupostos para aquilo que deveria ser o sistema fiscal: ajudar a resolver o principal problema em Portugal, criar emprego; ajudar a conseguir capitalizar e desalanvacar o endividamento; conseguir consolidar as contas públicas; tornar Portugal um país mais amigo do investimento a nível europeu e, nesse sentido, reduzir em primeiro a tributação sobre as empresas, em segundo sobre as famílias e por fim a tributação indireta.

Rogério Fernandes Ferreira

Rogério Fernandes Ferreira começou a sua intervenção a abordar uma questão muito objetiva sobre a qual tem vindo a expressar talvez a única opinião dissonante, concretamente sobre as competências dos governos de gestão, questão muito premente no atual cenário político: “nesta matéria aplica-se a lei do enquadramento orçamental e a regra é diferente quanto às receitas e às despesas. Sobre estas últimas não existem grandes dúvidas, por isso olhemos para as receitas onde se aplica a regra dita da tipicidade qualitativa (na despesa é quantitativa), e portanto aqui não existe limite quantitativo, ou seja, poderão ser cobradas as receitas previstas no orçamento de 2015 e aquelas que não caduquem com o orçamento do ano anterior, menos as que o legislador previu que apenas vigorariam durante aquele exercício”. Para Rogério Ferreira, o problema que então se coloca é nas ditas contribuições extraordinárias, que em princípio se destinavam a vigorar durante um determinado período de tempo e não se poderiam repetir enquanto não existisse um novo orçamento: “No entanto, julgo que é mais uma questão política do que jurídica, concretamente no que respeita à denominada sobretaxa. Ela começou de facto por ser extraordinária mas depois perdeu o adjetivo porque foi sistematicamente incluída em cada um dos orçamentos desde 2012 e até porque não está configurada na lei com a expressão de receita extraordinária e portanto pode ser cobrada. Aliás, isto é o que faz sentido porque a regra de o orçamento se manter até à aprovação de um novo é manter-se com o equilíbrio que esse orçamento tinha. O que é pena é que estas questões sejam analisadas mais do ponto de vista político do que jurídico.” Sobre as perspetivas fiscais para a nova legislatura, o orador começou por deixar claro que considerava muito pouco provável que se pudesse diminuir a carga fiscal, ao contrário do anunciado em alguns programas políticos conhecidos: “Assistimos desde 2011 a um agravamento fiscal substancial e espero que se consiga conter este enorme aumento dos impostos nos próximos anos, mas enquanto não se conseguir controlar de forma devida a despesa, a receita tem que a acompanhar. Lembro aqui os ensinamentos do professor Teixeira Ribeiro que distinguia as finanças públicas e privadas de uma forma muito fácil, afirmando que enquanto nas finanças privadas são as receitas que determinam as despesas, nas públicas é precisamente ao contrário. Portanto, o legislador tem aqui uma enorme facilidade em, por decreto, aumentar os impostos, mas, de facto, até ao limite que aqui já foi falado.” Outra questão abordada pelo sócio fundador da RFF & Associados, foi a do desequilíbrio do nosso sistema fiscal, onde as grandes receitas são hoje o IVA e o IRS, e curiosamente este último imposto muito próximo do IVA. E apontou a distinção que se fazia entre países desenvolvidos – que apresentavam uma distância entre impostos diretos e indiretos razoavelmente grande, ou seja a receita sobre os impostos sobre o rendimento era superior à dos impostos indiretos, o que revelava também uma maior justiça fiscal – e os países menos desenvolvidos, como é o caso hoje de Portugal, com ambos os grupos de receita muito próximos: “esta descaracterização do nosso sistema verifica-se pelo facto de a maior parte das receitas provir apenas de dois impostos, de no IRS termos grande parte da receita, à volta de 85%, a resultar de duas categorias de rendimento – os trabalhadores dependentes a as pensões, o que é algo injusto – e cerca de 60% estar no escalão intermédio dos rendimentos, portanto a classe média é a mais penalizada, e depois no IRC muito poucas declarações a gerarem a maior parte da sua receita, cerca de 80%. Diria que temos um sistema fiscal moderno, mas injusto e descaracterizado”. E citou mais alguns exemplos de incongruência, como o caso do IRC, que devia ser um imposto proporcional, ser cada vez mais progressivo, e de o IRS ser igualmente cada vez mais progressivo não só porque se eliminaram escalões, como se atinge a taxa marginal máxima de uma forma muito rápida e ainda, por outro lado, a existência de uma enorme discrepância entre a taxa marginal do IRS e a do IRC – uma taxa de 21% do IRC contra uma taxa máxima do IRS, que com a taxa de solidariedade e a contribuição extraordinária atinge 56,5%, concluindo o seu raciocínio. “Para além das taxas serem confiscatórias, no sentido de que são demasiado altas e portanto desincentivadoras do trabalho, temos, por exemplo, esta sobretaxa extraordinária que é aberrante porque é um segundo IRS e devia ser inconstitucional.” Em conclusão sobre o exposto, para Rogério Fernandes Ferreira, a resposta à pergunta sobre “o que podemos fazer?” é fazer o mínimo possível enquanto não conseguirmos mexer na despesa e olhar para os aspetos internacionais, quando sabemos que atualmente temos, não necessariamente mecanismos, mas às vezes, por falta de informação, pouco para oferecer aos investidores e às empresas estrangeiras.

Francisco de Sousa da Câmara

Francisco de Sousa da Câmara começou por retomar o fio condutor das duas intervenções anteriores, antes de abordar a questão central que lhe foi colocada sobre as condicionantes internacionais na lógica das perspetivas fiscais para uma próxima legislatura. Nesse sentido, alertou para o nível de incerteza que se vive atualmente em Portugal, tendo consciência de que faz perigar vetores fundamentais da área da fiscalidade, nomeadamente a clareza, as normas, a simplicidade e a estabilidade, quando não sabemos que Governo vamos ter, que maioria nos vai governar, que políticas vão ser postas em prática e que opções vão ser tomadas: “sabemos que neste domínio da tributação a confiança não é algo que se decreta. Quando olho para alguns destes programas políticos que estão em cima da mesa, lembro-me sempre das fábulas, da fábula do sapo e do escorpião, quando este quer atravessar o rio e pede ao sapo para o levar para a outra margem. O sapo naturalmente tem algum receio porque tem medo que o escorpião o pique, mas o escorpião lá consegue convencê-lo com o argumento – atente-se o argumento – de que se o picasse também morria. Mas no final pica-o mesmo e desculpa-se dizendo ‘é da minha natureza’. Assim, quando vemos alguns destes programas políticos, nomeadamente à esquerda, não sei se será ou não da sua natureza, mas na verdade se estes partidos vierem a formar ou a sustentar um governo, é provável que vejamos algumas alterações nos impostos”. Mesmo assim, para Sousa da Câmara, o mais provável é que não venhamos a ter descidas de impostos porque, nesse caso, precisaríamos de mais receitas para equilibrar o orçamento, mas podemos eventualmente vir a assistir a algum desvio da tributação, mexendo no IVA, que é um imposto mais anestético. Manifestou também muitas dúvidas de que ao nível do imposto sobre o património e do imposto de sucessões e doações tudo se mantenha como está, que o status quo não seja alterado nos próximos anos. E concluiu: “se me perguntarem se isso é benéfico, do meu ponto de vista respondo claramente que não. Poderá ser eventualmente uma bandeira ideológica, mas não nos vai trazer receita. Mesmo ao nível do IRC, o que já li sobre a intenção de alterar o regime participation exemption, ou seja, de eliminação da dupla tributação na distribuição de lucros; de estancar a descida da taxa do imposto; de alterar o regime dos prejuízos fiscais, só nos leva a perguntar o que vamos mudar mais, quando a reforma deste imposto ainda agora se acabou de fazer e com uma maioria política de centro”. Ainda segundo o advogado da Morais Leitão, no fundo, e aqui introduziu a passagem para a questão do plano internacional, quando se começa a querer mexer em tanta coisa, mesmo mercê de alguma orientação ideológica e alguma ponderação sobre a distribuição da carga tributária em função dos agentes económicos e das pessoas, existe preocupação. E mesmo a nível internacional, existem grandes preocupações sobre a forma como os Estados têm reagido: “todos nós sabemos, os Estados são o que são, têm as suas políticas diplomáticas e as suas próprias políticas fiscais especiais, mas são altamente hipócritas. Basta ver que os Estados criam regimes brutais de concorrência fiscal em relação aos demais e simultaneamente mostram-se todos unidos. Veja-se por exemplo o que se passa ao nível do G20, onde foi criada uma espécie de locomotiva para aprovar um conjunto de 15 relatórios conhecidos como os BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), que dizem respeito à erosão da base tributável e à transferência dos lucros, para combater este fenómeno, que nos últimos dois anos teve um grande aprofundamento ao nível da OCDE, mas que envolveu uma série de organizações internacionais e que, de arrastão, leva a muitas outras situações, caso de multinacionais que são perseguidas não por não pagarem impostos de acordo com a lei, mas porque eventualmente se determina que estão a praticar planeamento fiscal agressivo. Portanto, temos aqui uma linha extremamente ténue entre aquilo que é admissível e aquilo que é ilegítimo”. Para Sousa da Câmara, tudo isto é mais preocupante nas situações em que mudamos de políticas, porque pode haver uma tentação de usar este bode expiatório, esta “locomotiva”, para além de pôr em prática todo o conjunto de medidas que a OCDE já preconiza – designadamente de combate a determinadas práticas que são consideradas abusivas, como na deslocalização de empresas; ao nível da localização dos estabelecimentos estáveis; sobre as regras da transparência fiscal; ao nível dos preços de transferência, matéria que vai ser muito em breve alterada entre nós – para arrastar médias e até pequenas empresas. Nos próximos anos vamos assistir à iniciativa de os Estados virem a implementar e executar estas mesmas recomendações e transferirem para a sua legislação interna regras específicas com este objetivo. E fechou a sua intervenção alertando para alguns aspetos que considera incontornáveis para os próximos anos: uma tendência a nível internacional para uma “caça às bruxas”, sobretudo ao nível das pessoas singulares, mas que também envolve sociedades; ao incremento da troca de informações automáticas que vai levar a que haja mais escrutínio; a uma maior mobilidade de pessoas face à existência de muitos regimes que não tributem ou tributem menos; para além de que todo o combate que se pode vir a travar, não só em Portugal, para “caçar” mais imposto vai dar origem a muitos mais litígios.

Tiago Marreiros Moreira

Tiago Marreiros Moreira fechou o painel de oradores, abordando a perspetiva da estabilidade, nomeadamente fiscal, na lógica do investidor estrangeiro, mas começando por perspetivar uma partilha que no seu entender faria mais sentido, ou seja, o feedback que tem recebido de alguns investidores internacionais e o que tem sido a visão nestes últimos anos de muitos desses investidores em relação ao que tem sido a política fiscal em Portugal e aquilo que são as preocupações que começam a surgir no horizonte: “Parece-me que em Portugal, de alguns anos a esta parte e olhando até para um conjunto de reformas que foram sendo efetuadas – como o que foi feito em 2003 com a reforma da tributação do património, que foi um aspeto importante do ponto de vista de certeza jurídica –, hoje temos também, fruto das várias reformas a nível do IRC e do IRS, um conjunto de medidas que foram ponderadas e implementadas e que são vistas pelos investidores estrangeiros com alguma atratividade pelo país. Portanto, somos hoje competitivos ao nível de determinados tipos de matérias e isso foi de certa maneira uma alteração de paradigma.” Segundo aquele fiscalista, basta olhar, por exemplo, para o IRC, onde Portugal passou finalmente a ter um regime de participation exemption, semelhante ao que já existe em muitos países europeus, ou para o facto de o país ter vindo a beneficiar nestes últimos anos, por um lado devido à crise financeira, mas também devido a uma situação de maior certeza em relação a um determinado tipo de operações, de acrescida atratividade para investimento: “Do ponto de vista da confiança dos investidores, basta olhar para operações que foram feitas no referido período, mas tudo isto deve-se também, naturalmente para além do aspeto preço que deve ser tido em conta, ao facto de ser reconhecido por muitos investidores que se tem feito um caminho positivo nesta matéria.” Para Tiago Moreira, Portugal está assim hoje dotado de um conjunto de regimes que são efetivamente interessantes para investidores, por exemplo, no domínio do investimento imobiliário, que é também muitas vezes motor de atratividade de investimento noutras áreas; na área da reabilitação urbana; um novo regime agora criado para os organismos de investimento coletivo poderem ter um regime mais competitivo à escala europeia, salientando que Portugal tem vindo no decurso dos últimos anos, com sucessivos governos, a trilhar um caminho positivo de procurar efetuar algumas reformas importantes e também, nalguns aspetos, trabalhar ao nível da certeza jurídica. Por último e contrapondo o atrás exposto, o fiscalista da Vieira de Almeida reconheceu que, por ora, olha para o futuro com alguma preocupação face à divulgação de algumas medidas que, em última análise, são medidas que cortam com esta tendência que existiu no decurso de todos estes anos: “tem havido uma preocupação efetiva de utilizar as medidas fiscais também como uma forma de dinamização da diplomacia económica do país. Pela primeira vez começamos a ver Portugal a trabalhar neste domínio e a atrair investimento utilizando mecanismos técnicos que, inclusivamente muitos deles, não eram conhecidos pela generalidade dos investidores, e portanto houve uma preocupação efetiva de promover, de fazer aqui roadshow internacional, e os resultados estão a aparecer. Por isso é preocupante quando se fala de alguns fantasmas que julgávamos já estarem enterrados no passado e que aliás fizeram parte de algumas destas reformas, caso do imposto sucessório, que foi eliminado porque se entendeu que causava distorções e não era um imposto interessante. Trazer esse tipo de fantasmas para cima da mesa, mais do que o impacto que possam ter do ponto de vista estritamente financeiro, mexe com um aspeto muito mais importante, o da confiança do investidor e das suas perspetivas”. E concluiu a sua intervenção deixando o alerta de que há que agir muito rapidamente em relação a estas matérias, e que se for dado algum sinal de inversão nas políticas fiscais que adotámos ao longo destes últimos anos, poderá levar-nos para uma situação da qual será muito difícil sair, do ponto de vista do investimento estrangeiro. Uma última referência coube ao problema da justiça tributária, sempre uma grande preocupação do investidor estrangeiro, e embora a arbitragem tributária tenha, nalguns casos, ajudado a acelerar soluções para algumas situações, a imagem que prevalece é ainda de uma justiça morosa, com grande número de processos a proliferar pelos tribunais e com decisões que levam dezenas de anos a serem proferidas.

Questões finais

Uma última questão foi ainda colocada aos quatro oradores deste debate, tema que muito dominou os últimos quatro anos de governação em Portugal, procurando saber-se se a atual Constituição é ou não um entrave ao desenvolvimento do país? Jaime Esteves revelou algumas reticências, pendendo mais para o lado do “sim”, no sentido de que algumas disposições programáticas limitam de alguma forma a capacidade de investimento e a empregabilidade e outras normas são demasiado garantidoras. Para Rogério Ferreira a resposta foi “não”, considerando que o problema se situa a outro nível, numa Constituição que “diz demais” nomeadamente em matéria fiscal. Francisco de Sousa da Câmara alinhou também pelo diapasão do “não”, lembrando que, em tempos idos, a Constituição foi, de facto, um entrave sério ao desenvolvimento económico, mas tinha uma posição ideológica bastante diferente da que tem hoje. A opinião expressa por Tiago Moreira caminhou também no sentido do “não”, ressalvando o aspeto das garantias conferido pelo texto constitucional como muito importante, mas não rejeitando a ideia de que a Constituição possa evoluir e ir-se adaptando a novas realidades, nomeadamente em matéria económica e de emprego.